政治协商、民主协商、协商民主的联系与区别

（作者：陈玉凤   中央统战部研究室调研员）

一、政治协商概念的由来与内涵

政治协商这个概念来源于1946年国民党统治时期召开的政治协商会议。那次会议通常被称为“旧政治协商会议”，是中国共产党联合各民主党派和无党派人士与国民党经过斗争争取来的。虽然蒋介石撕毁了政协协议，发动了全面内战，但政治协商在人民中留下了不可磨灭的印象。

1949年召开的中国人民政治协商会议，即“新政协”，借用了政治协商的概念，但其性质发生了根本变化。中国人民政治协商会议第一届全体会议的召开，标志着中国共产党领导的多党合作和政治协商制度正式确立。从此，中国共产党就事关国家发展的重大问题同各民主党派、各族各界代表人士进行政治协商，成为我国国家制度层面的一个重要方面。

在长期的历史进程中，特别是新时期以来，伴随着中国共产党领导的多党合作和政治协商制度化规范化程序化建设不断推进，政治协商的内容、形式和程序日益完善。1989年《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》强调，中共同民主党派和无党派的代表人士就中共中央将要提出的大政方针问题进行政治协商，人民政协要对国家大政方针、地方重要事务、政策法令的贯彻等重大问题加强政治协商。2005年《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》首次明确中共同各民主党派的协商和中共在人民政协同各民主党派和各族各界人士的协商是我国政治协商的两种基本形式，并对中共同各民主党派政治协商的内容作出具体规定，包括：中共全国代表大会、中共中央委员会的重要文件；宪法和重要法律的修改建议；国家领导人的建议人选；关于推进改革开放的重要决定；国民经济和社会发展的中长期规划；关系国家全局的一些重大问题等。2006年《中共中央关于加强人民政协工作的意见》规定人民政协政治协商的主要内容是，国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题等。

由此可见，政治协商是指中国共产党同各民主党派和各族各界代表人士就国家政治生活中的重大问题进行的协商，并在此基础上形成了政治协商会议这样的政治组织，形成了政治协商这样的制度。可以说，政治性是政治协商最显著的特征。

二、民主协商概念的由来与内涵

中国共产党很早就提倡民主协商。早在抗日战争时期，毛泽东同志就反复强调，“国事是国家的公事，不是一党一派的私事。因此，共产党员只有对党外人士实行民主合作的义务，而无排斥别人、垄断一切的权利。”“共产党人必须和其他党派及无党派人士多商量，多座谈，多开会，务使打通隔阂，去掉误会，改正相互关系上的不良现象，以便协同进行政府工作与各项社会事业。”在实践中，中国共产党在抗日根据地按“三三制”原则建立各级政权组织，并注意与党外人士协商办事。

周恩来同志1949年在人民政协筹备期间多次指出，“新民主主义的议事精神不在于最后的表决，主要是在于事前的协商和反复的讨论”，“凡是重大的议案提出来总是先有协商的，协商这两个字非常好，就包括这个新民主的精神”。新中国成立以后，中国共产党坚持民主协商原则，对于重大方针政策、法律法规、重要事务、领导建议人选等都要事先进行协商，充分发扬民主。

改革开放以来，党中央恢复发展我们党历来倡导的民主协商精神和传统，就国家大事和现代化建设中所遇到的经济和社会各方面的问题，同各民主党派和各界人士进行充分的民主协商，并确立了协商于决策之前和执行过程中的原则，极大地调动了各民主党派和各界人士的积极性，使他们在国家政治生活和现代化建设中发挥出更多更大的作用。

由此可见，民主协商，强调的是发扬民主。就是说，共产党作为执政党，对国家大事不是独断专行，而是坚持民主协商，让广大党外人士共同出主意、想办法，切实保障人民享有更多更切实的民主权利。

三、协商民主概念的由来与内涵

协商民主这个概念，最早由西方学者约瑟夫•毕赛特于1980年在《协商民主：共和政府的多数原则》一文中提出。而我们所讲的协商民主，虽然借用了协商民主的概念，但不仅内涵有所不同，具体实践更是早在新民主主义革命时期就开始了，并完善发展于社会主义建设与改革时期。也就是说，协商民主是中国共产党和中国人民自己的伟大创造。

1991年，江泽民同志在当年“两会”中共党员负责人会上，首次提出“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在选举和投票之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要形式”。2006年2月中共中央颁布的《关于加强人民政协工作的意见》重申了江泽民同志的这一重要思想。2007年11月国务院新闻办发布《中国的政党制度》白皮书首次提出“选举民主与协商民主相结合，是中国社会主义民主的一大特点”。2012年8月中共中央办公厅转发《中共政协全国委员会党组关于〈中共中央关于加强人民政协工作的意见〉贯彻落实情况的报告》的通知，肯定了“协商民主”这个重要概念。2012年11月党的十八大报告正式提出“健全社会主义协商民主制度”，从国家制度层面确立了协商民主。2013年10月党的十八届三中全会，就推进协商民主广泛多层制度化发展作了具体部署。

由此可见，“协商民主”所强调的，是同选举民主既相区别、又相联系的民主形式，也是一种民主制度。

四、政治协商、民主协商、协商民主的区别与联系

政治协商、民主协商、协商民主三个概念的主要区别在于所强调的侧重点不同。政治协商是侧重于协商内容的政治性，民主协商侧重于发扬民主，协商民主侧重于民主形式。

政治协商、民主协商、协商民主三个概念又有着紧密联系。

第一，政治协商、协商民主是民主协商的具体体现。我国是共产党领导的人民当家作主的社会主义国家。这决定了涉及经济社会发展的重大问题和涉及群众切身利益的实际问题，都要发扬民主，进行广泛的民主协商。在民主协商过程中，就形成了与选举民主相适应的协商民主形式，形成了就重大问题进行的政治协商。因此，政治协商与协商民主都是民主协商在内容与形式方面的具体体现，是民主协商发展的必然结果。

第二，协商民主涵盖政治协商，但不等同于政治协商。

一是协商的主体更加广泛。政治协商主要是中国共产党与各民主党派和社会各族各界代表人士的协商，具有高层次性的特点。协商民主的主体则包括社会各阶层群众，涵盖面更大更广。

二是协商的渠道进一步拓宽。政治协商主要是执政党和参政党的政党直接协商，或在人民政协依托人民政协渠道同各党派团体和各族各界代表人士的协商，而协商民主的渠道则包括了国家政权机关、政协组织、党派团体、基层组织和社会组织的协商。

三是协商的形式更加多样化。比如立法协商、行政协商、民主协商、参政协商、社会协商等。

四是协商的内容进一步扩展。政治协商主要是涉及大政方针问题的协商，而协商民主还就涉及群众切身利益的具体问题开展协商。

因此，政治协商、民主协商、协商民主三个概念紧密联系，又有不同，不能相互混淆，更不能相互取代。特别是政治协商与协商民主，政治协商作为协商民主的重要组成部分，由于发展得较早，研究得比较充分，因而有比较规范的制度设计和运作程序。而协商民主是与选举民主相对应的制度体系，十八大和十八届三中全会将协商民主作为制度层面的建设任务提出来还是一种新的创制，需要进行一系列的规制，包括新制度的设置和新政策的制定，其制度化、规范化和程序化存在较大空间。如果将协商民主等同于政治协商加以理解，就容易导致忽视其他各种社会主义协商民主的政治实践，从而不利于社会主义民主政治的发展。

政治教参关于协商民主的论述（223页）

我国社会主义民主的两种重要形式：选举民主和协商民主。

选举民主又称票决民主，人大代表的选举、领导干部的选任和国家大事的决定，采取记名或无记名投票的方式，按照少数服从多数原则来决定。从基层的海选到中央的差额选举，选举民主不断完善。人民代表大会制度是我国选举民主的核心制度载体。我国人民以地域、按人口比例，通过直接选举和间接选举相结合的方式选出人大代表，组成各级人民代表大会，代表人民行使国家权力。选举民主作为现代民主政治的标志，是一种相对成熟的民主形式。

20 世纪六七十年代，西方一些学者意识到选举民主存在不足，于是提出要推动协商民主，重视公民对话。但西方的协商民主仅停留在理论讨论的范围。我国的协商民主是在中国共产党领导下，人民内部各方面围绕改革发展稳定重大问题和涉及群众切身利益的实际问题，在决策之前和决策实施之中开展广泛协商，努力形成共识的重要民主形式。协商民主以公共利益为目标，以公民参与为主体，以公共协商为核心，以平等理性为保障，遵循的是共识原则。通过对话、讨论、辩论、妥协、审议与交流形成共识的一种民主形式，具有合法性、平等性、包容性、公开性等特征。协商民主的实质是要实现公民有序的政治参与。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度为协商民主提供了制度载体。人民政协是协商民主的重要渠道，是公民有序政治参与的平台，是具有中国特色的民主形式。

协商民主既关注决策的结果，又关注决策的过程，从而拓展了民主的深度；协商民主既关注多数人的意见，又关注少数人的意见，从而拓宽了民主的广度，体现了社会主义民主政治的独特优势。协商民主有助于把社会各方面分散的意见、愿望和要求进行系统、综合反映，促进党和政府科学民主决策。协商民主有助于推动改进党的领导方式和执政方式，保证党领导人民有效治理国家。

我国的人民代表大会以区域结构为基础，人民政协则以界别结构为依归，这便形成了区域利益和界别利益纵横交错的表达和整合机制。选举民主是要么赞成、要么反对、要么弃权，要么通过、要么否决、要么弃权，少数服从多数，容不得中性结果。而协商民主则是力求形成共识，但也可求同存异，既尊重多数，又照顾少数。协商民主对选举民主有不可缺少的补充作用。选举民主与协商民主相结合，是中国社会主义民主的一大优点。其优点在于直接体现为巨大的政治功能:是实现区域利益和界别利益相统一,拓宽了社会主义广度和深度,保障了最大限度地实现人民民主;既能反映多数人的普遍愿望,又便于吸纳少数人的合理意见、满足他们的要求,有利于促进社会和谐,保持社会稳定；保证党和政府的决策能够最大限度的严谨、周全,实现民主与科学的统一,保证决策的科学性。这是西方竞争民主不可比拟的。

充分发挥人民政协的制度优势

光明日报  齐惠

习近平总书记在中央政协工作会议暨庆祝中国人民政治协商会议成立70周年大会上指出：“人民政协作为统一战线的组织、多党合作和政治协商的机构、人民民主的重要实现形式，是社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构，是国家治理体系的重要组成部分，是具有中国特色的制度安排。”70年来，在中国共产党领导下，人民政协坚持团结和民主两大主题，服务党和国家中心任务，在建立新中国和社会主义革命、建设、改革各个历史时期发挥了十分重要的作用，并以其独特的制度价值，为人类社会提供了更真实可靠的民主理论和实践形式，为世界政治文明贡献了中国智慧和中国方案。

1.集包容性、平等性、开放性于一体，体现人民民主真谛

习近平总书记指出：“在中国社会主义制度下，有事好商量、众人的事情由众人商量，找到全社会意愿和要求的最大公约数，是人民民主的真谛。”人民政协这一具有中国特色的制度安排，与超大规模、超复杂结构、超悠久历史的中国国情相契合，能够以制度化的形式有效保障人民当家作主。

包容性。人民政协从中央到地方有四级组织体系，涵盖民主党派、无党派人士、各主要人民团体，囊括56个民族、5大宗教、港澳台同胞、海外华侨华人，共有34个界别，最大限度地覆盖全国各族各界群众，有利于了解多数人的意见，掌握整个社会的基本情况。

平等性。人民政协界别之间的关系是平等的。作为协商主体的政协委员，在履职中具有平等的权利与义务。在人民政协的协商活动中，通过制度程序规范并保障参与协商活动的平等性。平等性贯穿于政协人事、制度和履职的方方面面。

开放性。人民政协可以根据协商议题进行“大开门”协商，邀请非政协委员的各行业各领域代表参与协商议政；通过网络议政、远程协商等方式开放协商议题、扩大协商范围。在实践中，人民政协的协商活动向基层进一步延伸，通过社区议事厅、委员进社区等方式直接问需于民、问计于民、协商于民。开放性使政协制度更具有吸纳和整合民意的弹性，也更加亲民惠民。

人民政协制度集包容性、平等性和开放性于一体，有效克服西方资本主义国家人民“形式上有权，实质上无权”的弊病，更好地实现人民在日常政治生活中广泛持续深入参与的权利。

2.集协商、监督、参与、合作于一体，彰显新型政党制度优势

习近平总书记指出：“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国的一项基本政治制度，是从中国土壤中生长出来的新型政党制度。”这一新型政党制度，科学界定了执政党和参政党的政治责任，既强调中国共产党的领导，又强调发扬社会主义民主，有利于实现中国共产党和各民主党派、无党派人士的亲密合作，推动社会各界坚决贯彻执行党的基本理论、基本路线、基本方略。

协商民主是实现党的领导的重要方式，是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势。要按照习近平总书记所指出的：“发挥好人民政协专门协商机构作用，把协商民主贯穿履行职能全过程，坚持发扬民主和增进团结相互贯通、建言资政和凝聚共识双向发力，积极围绕贯彻落实党和国家重要决策部署情况开展民主监督。”

人民政协相得益彰地发挥中国共产党的领导作用和各民主党派、无党派人士的参政议政作用，有利于科学决策、民主监督。各民主党派、无党派人士广泛参与国家政治和社会事务管理。中国共产党同各民主党派“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”的基本方针贯穿政治协商、民主监督、参政议政三大职能之中。

在人民政协，各民主党派、无党派人士围绕党和政府中心工作进行协商议政，既能广开言路集思广益，又能集中意见科学决策。这有助于发挥民主集中制的优势，发扬“团结—批评—团结”的优良传统，促进不同思想观点的充分表达和深入交流，做到相互尊重、平等协商而不强加于人，遵循规则、有序协商而不各说各话，体谅包容、真诚协商而不偏激偏执。

3.集公益、理性、慎议于一体，体现人类政治文明基本原则

人民政协是发扬社会主义民主的重要形式，是社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构。

确保协商成功，需要在多元社会中有一种共同遵守的理念，即公益。公益体现着全体社会成员基于共同利益而确立的共同目标和要求。人民政协为人民，把不断满足人民对美好生活的需要、促进民生改善作为重要着力点，倾听群众呼声，反映群众愿望，不断协助党和政府增进人民福祉。

人民政协协商议事活动，强调通过理性的表达、倾听、讨论以及辩论等方式进行。不同思想观点可以充分表达和深入交流，相互尊重、平等协商而不强加于人，遵循规则、有序协商而不偏激偏执，形成既畅所欲言、各抒己见，又理性有度、合法依章的协商氛围。

人民政协制度的慎议原则主要体现在，从议题上看，集中在关乎改革发展稳定重大问题和涉及群众切身利益的实际问题，具有重大性和利益相关性。从协商主体上看，根据议题确立协商参加者。从协商程序上看，协商在决策之前和决策实施之中进行，对协商的参加范围、讨论原则、交流方式等作出规定。此外，协商大多在深入调研的基础上进行。这些体现出政协作为专门协商机构的专业精神。

人民政协制度集公益、理性、慎议于一体，在协商议事中能够有效克服固执己见、排斥异己和议而不决、决而不行的弊端，有助于提高民主政治中的决策质量，更好地实现民主决策和科学决策有机统一，增进人民福祉。

4.集一致性、多样性于一体，体现团结和民主的政治主题

习近平总书记指出，人民政协要“把加强思想政治引领、广泛凝聚共识作为中心环节，坚持团结和民主两大主题，提高政治协商、民主监督、参政议政水平，更好凝聚共识”。“要正确处理一致性和多样性的关系。一致性是共同思想政治基础的一致，多样性是利益多元、思想多样的反映，要在尊重多样性中寻求一致性，不要搞成‘清一色’。”

人民政协发挥统战功能首先要承认并尊重多样性。人民政协的统战工作，一方面面对一些不利于团结和民主的差异，另一方面也面对一些有利于团结和民主的差异，如民族差异、党派差异、宗教信仰差异等，要尊重其长期存在。同时，人民政协制度维护和巩固建立在共同思想政治基础上的一致性。没有共同思想政治基础，就无法建立统一战线。放弃建立在共同思想政治基础上的一致性，就是放弃方向、放弃领导、放弃事业。人民政协的统战工作，着眼于维护和巩固共同思想政治基础一致性，加强思想政治引领，化解矛盾、超越分歧、凝聚共识。

人民政协制度将一致性和多样性统一于中华民族伟大复兴的进程中。人民政协的统战工作集中于最大限度团结积极力量、争取中间力量、转化消极力量，积极促进政党关系、民族关系、宗教关系、阶层关系、海内外同胞关系和谐。将一致性和多样性统一起来必须加强党的领导，如果没有党的集中统一领导，国家政治生活有可能被各种利益集团所侵蚀和操纵，中华民族伟大复兴就无从谈起。

团结和民主不仅是中国政治发展的要求，也是人类政治文明发展的需要。人民政协制度集一致性、多样性于一体，有效克服一盘散沙缺乏共识和封闭僵化的弊端，有助于以坚强的团结确保民主健康有序，以充分的民主确保团结充满活力。

5.集国家、社会和公民利益于一体，体现善治的能力和水平

人民政协是国家治理体系的重要组成部分。人民政协以其特有形式和独特优势参与国家、社会和公民各层面的协商民主建设，有利于推进国家治理体系和治理能力现代化。

人民政协聚焦党和国家中心任务展开工作。习近平总书记指出，人民政协要把坚持和发展中国特色社会主义作为巩固共同思想政治基础的主轴，把服务实现“两个一百年”奋斗目标作为工作主线。人民政协以坚持团结和民主作为主题履职尽责，以其下通各界、上达中央的优势，为国计民生的重大决策提供广泛扎实的民意基础，并围绕贯彻落实党和国家重要决策部署情况展开民主监督，促进党中央决策部署落到实处、惠及百姓。此外，人民政协坚持发扬民主和增进团结相互贯通、建言资政和凝聚共识双向发力，担负着把海内外中华儿女的智慧和力量凝聚起来的政治责任。

人民政协在社会协同治理中发挥作用。人民政协发挥协商民主重要渠道和专门协商机构的作用，参与社会协同治理，以其人才荟萃、代表性强等优势，协助党和政府做好协调社会关系、理顺社会情绪、化解社会矛盾的工作。通过建立“社会协商对话制度”正确处理和协调各种不同的社会利益和社会矛盾。

人民政协为公民权利的实现提供制度保障。人民政协坚持工作重心下移，按照协商于民、协商为民的要求，重点在基层群众中展开协商，为基层群众公民权利的实现提供制度化保障。凡是涉及群众切身利益的决策都要充分听取群众意见，政协委员深入基层、深入界别群众，通过各种方式、在各个层级、各个方面进行协商，发挥其专门协商机构的优势，努力增进共识、化解矛盾。

（作者：齐惠，系中央党校〔国家行政学院〕习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心研究员）

协商民主纠错练习

1.选举民主和协商民主是民主制度两种不同形式，选举民主主要解决权力来源的合法性，协商民主主要关注决策权和治理权的合法性。社会主义协商民主是中国社会主义民主政治的特有形式和独特优势。协商民主的渠道主要有政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商、社会组织协商等。下列选项体现协商民主的是（  ）

①中共中央召开党外人士座谈会征求我国宗教坚持中国化方向的意见

②洛阳市十二届人大审议并表决通过洛阳市政府工作报告

③哈尔滨市召开自来水价格听证会，听取多方代表意见

④国务院正式批准设立中国（上海）自由贸易实验区

A.①②                B.①③                 C.②④                 D.③④

2.选举民主与协商民主是社会主义民主相互补充、相得益彰的两种重要形式。选举民主又称投票民主或者票决民主，是公平竞争、投票决定解决公共事务的民主形式。协商民主是平等讨论、理性协商解决公共事务的民主形式。下列民主实践体现协商民主形式的是(     )

①党的十九届一中全会选举产生十九届中央政治局委员

②“党群议事会”制度，推行村级重大事务民主决策监督五步工作法

③“民生论坛”每月一个民生热点议题，省政协主持，相关政府部门列席

④宪法规定法律和其他议案由全国人民代表大会以全体代表的过半数通过

A.①②                B.①④                C.②③                  D.③④

纠错练习答案：

1.B 本题考查协商民主。社会主义协商民主是中国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，主要关注决策权和治理权的合法性，主要渠道有政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商、社会组织协商等。

①项，中共中央召开党外人士座谈会征求我国宗教坚持中国化方向的意见体现了社会主义协商民主，属于社会组织协商。故正确。

②项，洛阳市十二届人大审议并表决通过洛阳市政府工作报告体现了人大行使其决定权，选项与题干不符，故错误。

③项，哈尔滨市召开自来水价格听证会，听取多方代表意见体现了政府协商民主。故正确。

④项，国务院正式批准设立中国（上海）自由贸易实验区是政府行政的体现，选项与题干不符。故错误。

2.答案C 解析：党的十九届一中全会选举产生十九届中央政治局委员，这体现的是党内民主，并没有体现协商民主形式，①不选；“党群议事会”制度体现了协调民主形式，②正确；“民主论坛”体现了协调民主形式，③正确；宪法规定法律和其他议案由全国人民代表大会以全体代表的过半数通过体现了民主集中制原则，并没有体现协商民主形式，④不选，故本题答案应为C。