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我国政治体制改革:一府两院一委

发表日期:2018年9月5日  本页面已被访问 2332 次

20161027,十八届六中全会公报发布,其中指出:“各级党委应当支持和保证同级人大、政府、监察机关、司法机关等对国家机关及公职人员依法进行监督。”值得注意的是,这是“将监察机关与人大、政府等首次并列提出”。117,中共中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》,直至1226,国家监察体制改革试点工作正式在三省市施行。

参与此次监察体制改革决策咨询的中国政法大学副校长马怀德曾对中国新闻周刊指出,国家监察委不是一个党的机构,它和党的机构“合署办公”;但它也不是政府机构,因为它已经从政府机构中独立出来,形成了一个跟政府“平行”的机构。因此,它就是一个国家监督机关。

国家监督机关和国家行政机关之间的关系是平行的,跟行政机关、司法机关这些都是平行的。马怀德认为,中央将此次改革定性为重大的政治改革,是由“一府两院”变成“一府一委两院”,其中“一委”即国家监察委员会。而这个“一委”,对“一府”“两院”都有监督职责。

纪律检查委员会主要监督对象是党内领导干部,而监察委员会的监察对象是所有行使公权力的公职人员,不论是党员、民主党派还是无党派,只要是公职,都在监察范围之内。根据我国的公务员法,只要行使公权力、由财政供养,都算广义的公务员。因此,监察范围还包含法院、检察院、医院、学校等。

 

中办印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》,部署在这三个省市设立各级由地方人民代表大会产生的监察委员会,作为承担国家监察职能的专责机关,在构建不敢腐、不能腐、不想腐的党风廉政建设和反腐败新机制方面尝试探索。

监察,顾名思义,监是监督、约束权力,察是考察、检举官员。早在 1500 多年前的隋朝,我国就设有“监察御史”这个职位,替皇帝监督文武百官,到地方政府检查督导工作,纠正各类冤假错案,甚至连官员服饰礼仪是否符合要求都要管。这个制度随后历朝历代都沿袭下来。但封建王朝的监察御史并没有让文武百官不敢腐、不能腐、不想腐。包公、海瑞终归凤毛麟角,贪官污吏却是多如牛毛,而且是“野火烧不尽,春风吹又生”。原因很简单,单凭位卑权重的区区几个监察御史,哪能管得住众多只怕皇帝和上级、不顾百姓死活的虎狼官吏?

国民党统治时期,按照孙中山先生“五权宪法”思想,设立专门的“监察院”,作为民国中央政府的最高监察机关,行驶弹劾权、纠举权、审计权。由于国民党专制独裁,这一制度根本无法起到应有作用。所谓“监察院”既不能“监”又不能“察”,整个国民党政权上下贪腐成风,最终丧失民心而失去政权。到台湾后,监察院虽然还形式上存在,但后来弹劾权给了立法机关和全民公投,纠举权实际上也转移到立法机关和“司法院”,审计权也有人觉得可以转给行政部门内设机构,监察院就更成了可有可无的鸡肋。

1927年第五次全国代表大会首次设立中央监察委员会开始,中国共产党就将监察委员会作为自己的纪律检查和监督机关,建国后虽然先后经历过“纪委”和“监委”的变更和反复,但监察委员会和各级纪委一样,是党的纪律检查和监督部门,从中央到地方均相应设立,成为监督广大党员尤其是党员干部遵守党章和其他党规党法,开展廉政建设和反腐败斗争的专门机关。尤其是改革开放以来,各级纪委的党纪监督在预防腐败、惩治贪官、严肃党风政风方面发挥了举足轻重的作用。

中共十八大以来,党中央以雷霆万钧之势打老虎、拍苍蝇,但无论打下的老虎怎么多、怎么大,仍然重在“治标”,意在为“治本”赢得时间。这次在三省市尝试成立监察委员会等在内的体制、制度改革,才是重在“治本”,意在把“打虎拍蝇”的成果制度化、法制化、长期化,真正把权力关进更加细密的笼子里。用习总书记的话说,“牛栏关猫”是关不住的。这次在三省市探索设立的监察委员会,无论和共产党历史上的监察委员会,还是和以往历朝历代的监察机构,都有显著的不同。

首先,这个监察委员会“位高权重”。说它“位高”,是因为它不仅是一个政府部门内设的行政监察机关,而且是由人民代表大会依法产生,在地位上和“一府两院”(即政府和法院检察院)并排平行;说它“权重”,是因为它统一行使对所有公权力部门及其工作人员监察的职权。这就意味着,今后人大、政协这些过去被认为是官员退居“二线”的“避风港”,大型国企等近年来各类腐败高发地带,公立医院、学校等也不时爆出违纪违法案件的边缘地带,无不纳入到国家监察的视野之中。同时,这种监察权不仅包括对这些官员的日常监督、考察,也包括对其违反纪律言行的发现、检举、受理、调查、处理等。

其次,这个监察委员会也是一个整合统一的监督机构。说它“整合统一”,是因为它将把现有政府监察机关、审计机关、预防腐败机关以及监察机关所属反贪污贿赂部门的职能合并整合进去,同时覆盖到过去上述行政监察机关无法触及的各级人大、政协、法院、检察院、国有企事业单位等,有力地改变监察权力鞭长莫及、九龙治水和事后诸葛亮等缺陷和不足,“一个权力监察到底、一张大网监察到边”。

再次,这个监察委员会还实现了全面依法治国和全面从严治党的有机统一。说它是“法治机关”,是因为它由地方最高权力机关依法产生并对其负责,并由将来修订完善的相应监察法律法规赋予其权限、职能,程序上实体上依照宪法和相关法律法规行使其监督察举职权。一言以蔽之,它预防、惩治腐败的一切行动、手段和方式方法都将于法有据。同时,这个监察委员会还和党的纪律检查机关合署办公,既实现党对干部监督的集中统一领导,又实现党的纪律监督和国家监察的密切协调配合。这个监察委员会还将和人大的权力监督、法院检察院的司法监督紧密衔接,形成一个对掌权官员有效监督的“闭合回路 ",最终确保其不敢腐、不能腐、不想腐。

最后,这个监察委员会将民主政治内部监督和国家机器自我净化相统一。监察委员会迥异于西方国家多党竞争、分权制衡的权力监督路数,是人民代表大会制度等基本政治制度的自我约束、自我监督制度之一,是国家机器尝试构建长期有效的自我净化机制,实现对国家所有工作人员进行监督管理的制度创新。

这个监察委员会,将在未来“监”所有国家官员、“察”一切公共权力,是用统一机关来“监”、用法治手段来“察”的权力监督新尝试。最终能否借此实现让所有官员不敢腐、不能腐、不想腐的良好初衷,我们且拭目以待。

           (文 / 张智新,首都经济贸易大学城市经济与公共管理学院副教授)



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